¿Crecimiento sin seguridad? (El Economista, 8/7/1994)
El orden jurídico está incompleto para asegurar el progreso económico
La seguridad jurídica es un tema de debate permanente. Pero en general, sus implicaciones sobre el desempeño económico no están bien estudiadas. Este artículo da algunas pistas sobre cómo se determina esta interrelación.
Escriben MARIO MORANDO y MARCELO GIOFFRÉ
Entre 1965 y 1990, 14 países han mostrado un crecimiento promedio de su PBI real per cápita superior al 3% anual. Entre ellos, más de la mitad no han gozado de seguridad jurídica: Corea del Sur, China, Tailandia, Pakistán, Indonesia, Irán, Hungría y Turquía. Por su parte, entre los 13 países que han crecido entre el 2 y el 3% anual, la mitad tampoco ha presentado seguridad jurídica: Brasil, India, Sri Lanka, Paraguay, Siria y Colombia. ¿Significa esta evidencia que el nivel de seguridad jurídica nada tiene que ver con la performance económica?
Algunos defienden la idea de que primero es necesario crecer, pues mejorar el nivel de seguridad jurídica podría tornarse contraproducente al alentar las demandas sociales que los autoritarismos mantienen reprimidas. España y Chile han crecido con autoritarismo, y más tarde introdujeron el estado de derecho. La Argentina de Roca, asentada sobre una democracia contaminada de fraude electoral y segregación, creció espectacularmente y luego, en 1912, con la Ley Sáenz Peña, intentó abrirse hacia el estado de derecho, lo que desembocó en uno de los retrocesos más estrepitosos de la historia económica contemporánea.
Debe admitirse que es posible crecer sin seguridad jurídica, a condición de respetar ciertos componentes mínimos de seguridad al capital. Sin embargo, hay que destacar que siempre que un país exhibió un grado satisfactorio de seguridad jurídica presentó crecimiento. En cambio, todos los países que no crecieron tampoco presentaron seguridad jurídica. Por lo tanto, ésta resultaría una condición suficiente para el crecimiento.
La importancia de la seguridad jurídica aparece cuando recordamos la distinción entre «crecimiento» y «progreso» económicos. Mientras el primero se limita a revelar una cierta capacidad para movilizar recursos materiales, el segundo hace referencia a la calidad de vida en sociedad, al bienestar social que se deriva de la actividad económica. En este sentido, la seguridad jurídica es condición indispensable del progreso económico, como se observa en los países que por eso mismo se denominan «desarrollados».
Pueden distinguirse los siguientes elementos de la seguridad jurídica:
1) la claridad, precisión y coherencia del sistema legal;
2) la eficacia y regularidad del sistema jurídico. La mera existencia de un sistema jurídico preciso no es garantía de su eficacia efectiva. Para que la legislación sea eficaz en la protección de los derechos es necesaria la existencia de imparcialidad en la generación, ejecución e interpretación de la ley y el adecuado acceso a la jurisdicción;
3) la previsibilidad político-institucional, jurisprudencial y de las políticas económicas; y
4) el respeto sustantivo de los derechos humanos, civiles y políticos.
Los países que han crecido bajo dictaduras en general han provisto, al menos, reglas precisas y una razonable previsibilidad económica. Han fallado primordialmente en cuanto a la imparcialidad del sistema jurídico y en el respeto de los derechos civiles.
El caso argentino
En la Argentina, la administración radical falló en casi todos los componentes. Se dictaron reglas imprecisas, retroactivas y no universales, como la que instituyó el desagio o la ley de presupuesto. No hubo imparcialidad en la emisión y ejecución de la ley, de lo que da cuenta el decreto-ley que instrumentó el Plan Austral y la norma que paralizó los pleitos contra el Estado iniciados por los jubilados. La estabilidad institucional estuvo jaqueada por asonadas militares recurrentes y por un aluvión de normas de emergencia. La estabilidad jurisprudencial se vio amenazada por cambios en la Corte, y por la previsibilidad económica completamente desquiciada por una inflación escandalosa.
El período menemista ciertamente agravó esta situación en cuanto a la imparcialidad en la emisión, ejecución e interpretación de la ley, al manipular en modo ostensible los resortes del Poder Judicial, y dictar enorme cantidad de decretos-leyes. Empero, el plan económico primordial se legisló con intervención del Congreso, y se accedió a la estabilidad económica, infundiendo ese mínimo de seguridad al capital necesario para crecer.
Pero este crecimiento no implica progreso económico, y no lo connotará mientras no se completen los componentes aún faltantes de la juridicidad. Este es un gran capítulo que tiene pendiente la democracia argentina.
Tal como lo hemos examinado en detalle en un libro de reciente aparición (Economía y orden jurídico, M. Gioffré y M. Morando, ed. Ad Hoc, 1994) no existe un camino unívoco. Estados Unidos y Japón han asomado a la seguridad jurídica mediante estilos diferentes. Para el caso argentino hemos propuesto:
1) Adoptar el modelo del Poder Judicial español-italiano moderno, liberando a la Corte Suprema de las tareas administrativas y presupuestarias, las que estarían a cargo de un Consejo de la Magistratura elegido democráticamente por todos los jueces del país (y no, como pretende el proyecto actual de reforma constitucional, por el poder político). Asimismo, este Consejo estaría a cargo de la Escuela, de la Carrera Judicial y de los concursos de oposición para acceder a los cargos. Estos cambios frenarían los desbordes del Poder Ejecutivo, tenderían a la estabilidad de la jurisprudencia y a una mejor asignación del presupuesto judicial;
2) Establecer la carrera del funcionario público. Independizada del poder político, una severa y estable burocracia facilitaría la previsión de las políticas económicas, aumentando la cantidad, calidad y rapidez de la información y el control, en especial del Presupuesto. También la claridad y la estabilidad de la ley se verían beneficiadas;
3) Reformar el sistema electoral en dirección del sistema mixto por circunscripciones uninominales, al estilo alemán, que refuerce la posición del legislador individual y anude su quehacer al control directo de los electores, produciendo mejores legisladores, lejos de las componendas internas de los partidos políticos.
Mediante las reformas que preponemos se irá pausadamente tejiendo un sistema de verdadero progreso económico, y mudando de una democracia amateur a una profesional.
Oportunidades de progreso
Gracias al fracaso de Malvinas tenemos democracia y gracias a la hiperinflación tenemos mercado. Pero no avizoramos accidentes históricos que nos encaminen hacia una mayor seguridad jurídica. La comunidad percibe esta debilidad, pero ninguno de los acontecimientos políticos de los últimos tiempos revela avances concretos en ese sentido. Basta observar el desarrollo de la Convención Constituyente. Por eso el esfuerzo doctrinario es ahora tan importante, como lo fue hace tan sólo una década convencer de que la democracia era mejor que la dictadura y, hace menos de un quinquenio, de que el mercado era mejor que el dirigismo.
La grave pregunta es si la Argentina está madura para emprender semejante cambio y si los hombres no se agotan en la virtualidad de sus primeros logros. La administración anterior pudo lidiar con la restauración de la democracia, pero la estabilidad económica y el crecimiento le fueron esquivos. La presente administración, que pudo dominar la economía, ¿será capaz de advertir que el progreso es superior al crecimiento?
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